养路费到底该不该交 养路费之“痒” 让养路费之争止于透明

走自己de路

1月14日讯 (记者 陈煜儒) 中国政法大学行政法教授高家伟今天致信交通部部长李盛霖，信中提出：交通部应该公开每年的养路费应征数额是多少？而实际征收上来的数额又是多少？实际征收上来的养路费又用到哪里去了？

高家伟教授在接受专访时说，他在交通部官方网上看到交通部副部长冯正霖此前的一个关于征收养路费的讲话，其中谈道：“为了满足348万公里的公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元。”因为高教授在“讲话”中没有找到全国一年征收的养路费总数，无法理解冯副部长讲的这个数字意味着什么，因此萌生了询问交通部长的念头。

高家伟告诉记者，在政府信息日益走向公开的时代，养路费缴纳义务人有权利了解自己缴纳养路费的征收标准、计算依据和使用去向。他强调，公民盲目缴费的时代应该成为历史。

多名专家附议称养路费数额没有理由不公开

养路费征收历史

上世纪50年代 原政务院在1950年制定了“用路者养路”的政策，对汽车、拖拉机征收公路养路费，同年交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法》。

1987年 国务院发布的公路管理条例第18条规定：“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。”

1991年 交通部、财政部、原国家计委、原国家物价局联合发布了《公路养路费征收管理规定》。

1999年 修改后的公路法第36条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”

2000年10月 经国务院批准发布的《交通和车辆税费改革实施方案》规定，在车辆购置税、燃油税出台前，继续征收养路费。

养路费收支情况

1996年以前实行“统收统支、收支两条线”。从1996年起，公路养路费纳入地方财政预算管理，全部上缴地方国库，支出通过地方财政预算安排，实行专款专用。

编者按

在养路费“是否合法”之争已渐趋平静之时，交通部今年年初公布的一个数字，又让一位法学教授萌生了较真养路费的念头。的确，每年的养路费应征数额多少，实征数额多少，征收的养路费都用到哪里去了，很多时候都是个含糊不清的问题。正如法学教授所说，政府收费必须取之有据，用之透明，这是法治政府的最起码要求。保障公民的知情权，政务公开，不仅能保证政府的廉洁，还能提高政府的公信力，树立政府廉政、高效的形象。

1月14日，中国政法大学行政法学教授高家伟，给交通部李盛霖部长发去了一封公开信。

公开信的内容，是时下最受公众关注的养路费问题。在信中，高家伟提出了几个犀利的问题：“每年的养路费应征数额是多少？实际征收上来的数额又是多少？实际征收上来的养路费又用到哪里去了？我们不需要含糊的百分比数字，我们需要一个经得起国家审计、车主问责的数字。”

让高家伟萌生询问交通部长念头的，是交通部冯正霖副部长的一个关于征收养路费的讲话。讲话中谈到：“为了满足348万公里公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元。”

“我在讲话中没有找到全国一年征收的养路费总数，因此无法理解冯副部长的这个数字解读。”高家伟告诉记者，作为一个行政法学教授，他对政府的信息公开度很敏感，他认为在政府信息日益走向公开的时代，养路费缴纳义务人有权利了解自己缴纳养路费的征收标准、计算依据和使用去向，“公民盲目交费的时代应该成为历史”。

保养道路用钱

数字公布何需躲躲闪闪

“养路费”，顾名思义，是以征收费用的方式保养道路。但这个已经约定俗成的词，正逐渐受到质疑。不少人认为，交通部门之所以对收取“养路费”如此兴致高昂，是因为养路费的实质并非“养路”，而是“养人”。“养路费在基层光用于‘养’人都不够，更别说养路了。”一些基层交通部门工作人员对记者透露说。

在质疑声中，有关部门对养路费使用情况的公布一直是“含糊其词”。

2003年公布的数字用的是“百分比”：全国每年征收的公路养路费中，用于公路日常养护、小修保养、大中修和改建工程的费用比例约占45%；用于公路新建项目补助的公路建设费用约占15.5%；用于农村公路养护和建设补助的费用约占15%；用于生产设施费、科研教育费、路政管理费、路况及交通量调查费等的公路养护事业费约占15%；用于职工劳动保险、退休离休人员费等其他支出约占4%；地方财政安排用于交警经费约占2.5%；按照国务院规定划入地方水利建设基金约占3%。

而交通部今年1月5日公布的有关养路费的数字，也彻底回避了“全国一年到底征收了多少养路费”这一关键问题。

“我很难理解，在倡导政务公开的今天，这个关乎公共利益的数字怎么成了一个躲躲闪闪的数字？”高家伟说。

活跃在中国行政法学界的许多学者对此也都持有疑虑。著名行政法学家应松年教授对记者表示，养路费的征收总数应该像税收一样向缴费人公布，同时应该接受审计部门的严格审计，主管征收养路费的部门应该每年将养路费的征收和使用情况向全国人大常委会做一个详细报告。北京大学教授姜明安、中国人民大学教授莫于川和国家行政学院教授杨小军也都参加了这个问题的讨论。

北京大学教授姜明安：“必须取之有据用之透明”

姜明安每年都按时缴纳1320元的养路费，由于从事行政法教学，同时也参与某些政府部门的课题研究，对政府的收费问题非常关注。

“政府收费必须取之有据，用之透明，这是法治政府的最起码要求。”姜明安对记者解释道，所谓“取之有据”，就是政府开征任何税费项目都必须有法律根据，经过人民代表机关审议、批准；所谓“用之透明”，就是政府所收税费款项用于何处必须公开、透明，让缴费人和全体社会公众都知晓、明白。

姜明安列举了这一说法的两大理由：

政府收费的数额和使用出处公开、透明，是保障政府廉洁，防止政府和政府工作人员贪污、腐败的需要。政府收费如果暗箱操作，就可能给某些政府机关和政府工作人员乱收费、乱花钱，甚至贪污、挪用公款留下空间和便利；

这也是维护和增进人民对政府的信任，提高政府的公信力，树立政府在人民中的廉政、高效形象的需要。因为，如果政府收费的数额和使用出处不公开、不透明，即使政府收费取之有据，用之合理，人们也可能怀疑其是否有挪做他用的部分，是否有浪费和花钱不值的部分。如果有人就此故意造谣，公众对政府就会失去信赖，甚至产生怨恨之情。

姜明安认为，最近社会上不断出现的对交通部门征收养路费的质疑之声，一方面是人们对此项收费是否“取之有据”有疑问，另一方面是人们认为此项收费“用之透明”有所欠缺：交通部门每年究竟收了多少钱，这些钱都派了什么用场(如养路、修路、养人等)，人们不清楚。“有人这样一算，那样一算，似乎这笔钱交得有些冤枉，就不想交了。”

姜明安建议，对于“取之有据”，可以由国务院委托交通部门向全国人大常委会就养路费继续征收作一专题报告，经其认可；对于“用之透明”，建议交通部门和审计部门对历年养路费收费的总额和使用出处作一清理，将其具体收支情况(尽可能具体、详细)通过政府公报或网络媒体公之于众，让缴费人和全体公众都知晓、明白。

中国人民大学教授莫于川：“要公布百分数也要公布绝对数”

“交通税费改革滞缓以及养路费问题，是当下众目关注、争议甚大、批评很多的一个重大社会问题，有关部门应当妥善回应社会各方面的要求和质疑。”莫于川说，在有关部门对于公众质询作出的回应不尽如人意的情况下，更应当按照行政公开理念和法制的要求，增加行政管理和行政改革的透明度，将公路养护资金的来源、使用和监管的具体情况，如实、及时、全面地向社会公布，让民众知情，获得理解和支持，减少猜疑和误会，增加政府机关与行政相对人之间的信任度。

莫于川认为，及时准确地公布每年征收的公路养路费情况以及各项实际支出情况，除了公布百分数以外，也应当公布绝对数，并且要加以简明扼要地说明，不要“犹抱琵琶半遮面”。

国家行政学院教授杨小军：“税费征收是公权力必须接受监督”

杨小军对许多公益案例很感兴趣，对公权力运行中的监督问题也很有研究。在接受记者采访时，他说，我们有很多理由认为，养路费征收的数额、减免情况、经费用途、征收成本等全面数据，作为征收主管机关的交通管理部门有义务向社会公开，接受监督。

理由之一，征收养路费的过程，实际上就是将私有财产转变为国有财产的过程，是对私有权利主体设定的义务负担，事关私有财产权利的法律保护。作为权利主体的广大车主，当然有权利知道他们的钱究竟被征收了多少和都派什么用场了。

理由之二，养路费是国家重要的政府性基金，也是公路建设、养护主要的资金来源。对国家和政府来讲，征收、使用养路费也是一件非常重大的事项和工作。人民是国家的主人，政府是人民的政府，从对国家对人民负责的政治原则上讲，毫无疑问应该将这些重大事项的信息向人民、向社会公开。

理由之三，税和费的征收都是强大而重要的公权力作用，必须接受监督。没有监督的权力会被滥用，而监督的前提就是公开。没有公开，就无法实现真正的监督，可以说公开的程度决定了接受监督的程度。全国税收总额多年来都是公开的，养路费总额更没有不公开的理由和借口。

理由之四，建设法治政府要求行政机关以信息公开为原则以不公开为例外，而且这种政府信息的公开还必须全面、准确。养路费征收的主管部门对养路费征收情况，部分公开的做法和说法，既不符合民主行政原则，也不符合建设法治政府的要求。

本报北京1月14日讯

致交通部部长李盛霖先生的一封公开信

尊敬的李盛霖部长：

在交通部政府网站上看到冯正霖副部长在1月5日交通部全国公路养路费征收管理工作电视电话会议上的讲话，被全国交通部门的工作成绩和认真负责的精神所鼓舞。如果从养路费缴纳义务人的角度认真领会这篇讲话，就会发现还有许多重要的细节问题有待明确。

冯副部长在讲话中提到，为了满足全国348万公里公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费资金中真正用于公路维修和养护的约500亿元！问题是：这两个庞大的数字是如何计算出来的？造成这么大缺口的主要原因是什么？

为此需要明确的基础统计数据是：自养路费制度设立和执行以来，全国每年的养路费应征数额是多少？而实际征收上来的数额又是多少？实际征收上来的养路费资金又用到哪里去了？各项支出的具体数额是多少？所占的比例又是多少？

2006年11月23日全国人大法制工作委员会和国务院法制办的有关负责人在回答记者提问时，比较明确地介绍了2003年养路费基金的各项支出统计数据，问题是：其他年份的养路费基金使用情况是怎么样的？这些统计数据表明我们在养路费资金的管理和使用方面存在什么样的问题？

我认为，这些方面的统计数据及其分析结论是确定养路费征收标准的科学依据，也是推行燃油税改革的必要信息基础，是不可能回避的。如果能够对全国的养路费缴纳义务人作一个清楚全面的说明，就会取得他们的理解和信任，大大减少养路费征收中的困难。在政府信息日益走向公开的时代，养路费缴纳义务人有权利知道自己缴费的标准、依据和使用去向，在不知不觉中盲目顺从地交费的时代已经过去了。

上述意见是作为一名普通的养路费缴纳义务人提出来的，具有一般理性常识的公民都想得到。希望这些意见能够有助于养路费管理工作的改革。

中国政法大学 高家伟

2007年1月14日

相关链接

养路费风波始末

2006年7月21日，河南省郑州市交通规费稽查处根据征稽收费标准，对一辆豫A11993小型吊车处以补缴养路费、滞纳金等共约76万元的处罚，其中仅滞纳金就达49万元。这一事件引起了新闻媒体和法学界的极大关注，进而引出了征收养路费是否合法的讨论。

2006年8月23日，某学者发表文章《养路费：最近六年都是违法征收》。10月底交通部下达《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，要求各地继续做好公路养路费征收管理工作。为此，一些学者二度“发难”，向全国人大常委会提出要求审查养路费征收法规、规章违法的建议。

质疑和讨论引发了3起针对养路费征收的行政诉讼案：2006年8月28日，河南南阳司机状告郑州市交通局，指责交通局收取养路费属违法行政；9月1日，江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理处，要求归还对他征收的1500元养路费；同日，北京律师宋成军起诉北京市路政局。诉讼结果：章祥兵终审败诉，宋成军一审被驳回诉讼请求，目前已上诉。

2006年11月23日，全国人大法制工作委员会和国务院法制办负责人表态：燃油税出台前征收养路费合法。这一表态，为这场风波画上了句号。

机动车保有量增长趋势

自上个世纪80年代以后，受经济增长的推动，我国机动车数量增长迅速。全国汽车保有量年增长率保持在13%，特别是北京、广州、成都、上海等大城市，机动车数量增长速率远远高于全国平均水平。到1995年，全国汽车保有量已超过1050万辆，比1990年增加420万辆。

截至2003年底，我国在用机动车保有量已达九千多万辆，与2002年相比，增长了21%。

截至2004年底，我国机动车保有量已达到1.07亿辆，驾驶员1.16亿人，分别是20年前的13倍和11倍。

政府部门对养路费的有限公开

2004年3月，北京市路政局首次公布近71亿元的车辆购置税和养路费的使用情况：车辆购置税属于国税税种，2003年北京市共征收车辆购置税43.6亿元，全部上缴国库。2003年共征收养路费28.1亿元，其中10.9亿元用于城市快速路、主干道路建设和作为高速公路建设资本金，17.2亿元用于公路改建、扩建、新建和公路日常养护。

2006年8月27日，针对养路费质疑之声，广东省交通厅明确回应称，目前广东省交通部门每年征收的养路费超过100亿元，其中7成用于支援山区和东西两翼的交通发展。

2006年11月23日，全国人大法制工作委员会和国务院法制办有关负责人在回应质疑时，用百分比数字公布了养路费使用情况。

2007年1月5日，交通部公布：为了满足348万公里公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元。

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